Kotoutumispalvelujen tarvearviointi hyvinvointialueilla

Johdanto 

Useissa tutkimustuloksissa todetaan, että kotoutumisen parhaat mallit eri maissa perustuvat julkisten toimijoiden (eli kuntien) ja kansalaisjärjestöjen väliseen yhteistyöhön. (esim. Grubb & Vitus, 2022; Humer & Agatiello, 2019; Pursch et al., 2020). 

Onnistuneen kotoutumisen tunnusmerkki on useimmissa kotoutumisohjelmissa edelleen työelämään kiinnittyminen (Pursch et al., 2020). Kotoutumispalveluiden työntekijät eivät kiinnitä tarpeeksi huomiota maahanmuuttajien muuhun elämään, kuten yksinäisyyteen ja merkityksellisten sosiaalisten verkostojen puutteeseen. Schuster et al. (2022) havaitsivat maahanmuuttajien tarpeen usein tapahtuviin henkilökohtaisiin tapaamisiin, mutta virkailijoilla ei ole riittävästi aikaa heidän tapaamiseensa. Tämän tarpeen täyttävät yleensä kansalaisjärjestöt.   

Lisäksi kirjoittajat (ibid.) huomauttivat, että ”uusien tulokkaiden yhdistäminen asiaankuuluviin palveluihin on olennaisen tärkeää kotoutumisen kannalta”. Jos tällaiset välitykset puuttuvat sidosryhmien ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välisen yhteistyön puutteen vuoksi, yksilön kotoutuminen voi epäonnistua.  Samalla yksilöt voivat joutua selvittämään itsekseen, mitä palveluja heille on tarjolla. Jos heillä ei ole kielitaitoa tai digitaalisia taitoja tai edes toimivaltaa selviytyä tehtävästä itse, he eivät koskaan pääse palveluihin, joista he voisivat hyötyä.  

Lisäksi kotoutumispalvelujen henkilöstöä ei välttämättä ole koulutettu työskentelemään sellaisten asiakkaiden kanssa, joilla on taustalla vakavia mielenterveysongelmia ja traumaattisia kokemuksia. Jos tällaisten ihmisten odotetaan oppivan uusi kieli, selviytyvän työnhausta ja täysin uusista elämäntilanteista, se saattaa vahingoittaa heidän jo ehkä ennestään kovilla olevaa mielenterveyttään ja lisätä heidän haavoittuvuuttaan. 

Kun otetaan huomioon kansalaisjärjestöjen tulevat rahoitusleikkaukset Suomessa, Purschin ym. tutkimus (2020) on hyvin ajankohtainen.  He huomasivat, että kun valtio rajoittaa julkisia ja kansalaisjärjestöjen palveluja maahanmuuttajille, se vaikuttaa kielteisesti maahanmuuttajien ”elämänmahdollisuuksiin”, eli tasa-arvoisiin mahdollisuuksiin muihin yhteiskunnan jäseniin verrattuna. 

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (2020) julkaisi tutkimuksen kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden roolista maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisessa. Raportissa mainituista keskeisistä viesteistä muutama on erityisen tärkeä kotoutumispalvelujen kehittämisen kannalta Suomessa (s. 3–4): 

1.2 Kansalaisjärjestöillä on tärkeä rooli maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisessa kaikissa vierailumaissa. Ne tekevät arvokasta työtä auttaen tai jopa korvaten hallintoa tarjoamalla ohjausta ja tukea kotoutumisprosesseissa. Niiden osallistuminen kotoutumispolitiikan ja kotoutumistoimien suunnitteluun ei kuitenkaan aina vastaa järjestöjen roolin merkitystä.  

1.3 Jäsenvaltioiden tulisikin tehostaa ponnistelujaan kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden ja viranomaisten välisen jäsennellymmän yhteistyön aikaansaamiseksi, jotta voidaan luoda synergiaetuja ja hyödyntää paremmin molempien osapuolten käytettävissä olevaa tietämystä ja resursseja. Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden asiantuntemusta käytännön toimijoina on hyödynnettävä nykyistä enemmän kotoutumisstrategioita ja -toimenpiteitä suunniteltaessa, jotta niiden tehokkuutta voidaan lisätä.  

1.4 Yleisemmin jäsenvaltioiden tulisi kotoutumispolitiikkaa kehittäessään soveltaa monien sidosryhmien lähestymistapaa, johon osallistuvat paikallis- ja alueviranomaiset, työnantajat, ammattiliitot ja kansalaisjärjestöt, jotta voidaan varmistaa, että ne vastaavat todellisia tarpeita ja olosuhteita ja hyödyttävät maahanmuuttajia ja pakolaisia parhaalla mahdollisella tavalla.  

1.6 Vaikka kansalaisyhteiskunnan organisaatioilla on tärkeä rooli sekä maahanmuuttajien että pakolaisten kotoutumisprosessissa, niiden on edelleen hyvin vaikea saada rahoitusta. Jäsenvaltioiden olisi annettava järjestöjen käyttöön tarvittavat resurssit tehokkaiden ja toimivien kotoutumistoimien varmistamiseksi. 

1.9 Maahanmuuttajilla ja pakolaisilla tulisi olla enemmän äänivaltaa heidän elämäänsä koskevissa asioissa. On tärkeää puhua maahanmuuttajien kanssa, ei heistä. Olisi luotava rakenteita, joiden avulla maahanmuuttajat voivat edustaa itseään. 

1.11 Kotoutumistoimet on mahdollisuuksien mukaan suunniteltava siten, että ne hyödyttävät myös paikallista väestöä, jotta vältetään jännitteet vastaanottavan väestön ja uusien tulokkaiden välillä. Näin helpotettaisiin myös kohtaamisia, jotka vähentäisivät epäluottamusta ja vihamielisyyttä, joita usein esiintyy yhteiskunnissa, jotka toivottavat uudet tulokkaat tervetulleiksi keskuuteensa. Tavoitteena olisi oltava yhtäläisten oikeuksien, velvollisuuksien ja mahdollisuuksien takaaminen kaikille etnisestä taustasta riippumatta. 

Monihelin kartoitus 

Tässä raportissa esitellään toinen kartoitus, jonka Moniheli ry on toteuttanut osana Aktiivinen toimijuus – yhdenvertaisuutta, syrjimättömyyttä ja osallistumista edistävät palvelut -hanketta. 

Ensimmäinen kartoitus toteutettiin touko-kesäkuussa 2024 hyvinvointialueiden ja monikulttuuristen kansalaisjärjestöjen yleisestä yhteistyöstä. Kartoitus lähetettiin alueen kansalaisjärjestöjen kanssa tehtävästä yhteistyöstä vastaaville hyvinvointialueiden työntekijöille, joita kutsutaan yleensä kansalaisjärjestökoordinaattoreiksi, lyhyemmin järjestökoordinaattoreiksi. Kyselyn tulokset ovat luettavissa täällä: ”Mitä hyvinvointialueet edes ovat?” Alustava kartoitus järjestöyhteistyöstä alueilla – Moniheli 

Yleisen tason yhteistyön kartoittamisen ja asiaa koskevan kirjallisuuden tutkimisen jälkeen Moniheli halusi tutkia yhteistyötä palvelutasolla. Erityisesti keskityttiin maahanmuuttajien kotoutumispalveluihin.  

Viiden kysymyksen lyhyt kysely lähetettiin hyvinvointialueiden maahanmuuttajapalveluiden johtajille. Kolmella hyvinvointialueella yhteyshenkilö ei ollut tiedossa, joten sähköposti lähetettiin alueen yleiseen sähköpostiosoitteeseen.  

Tutkimusta kehitettäessä käytimme kahta hypoteesia, jotka perustuivat edellisen kartoituksen tuloksiin: 

1. Monikulttuuristen kansalaisjärjestöjen palveluita ei hyödynnetä kotoutumisessa tehtävässä suorassa asiakastyössä.
2. Hyvinvointialueilla käytetystä palvelutarpeen arviointimallin lomakkeesta puuttuu tila varsinaiselle suunnittelulle ja sen seurannalle, miten asiakas osallistuu kansalaisjärjestöjen toimintaan. 

Kysely koostui seuraavista kysymyksistä: 

1. Missä HYA:ssa (Helsinki mukaan lukien) työskentelet?  
2. Mitä asiakas- ja potilastietojärjestelmää HYA:ssa käytetään?  
3. Suunnitteletteko osana aikuissosiaalityötä koskevan sosiaalihuoltolain mukaista palvelutarpeen arviointia määrätietoisesti yhteistyössä myös kansalaisjärjestöjen kanssa? Jos kyllä, millä tavalla/missä laajuudessa?  
4. Onko palvelutarpeen arvioinnin mallissa erityinen tila, jossa voitte ilmoittaa yhteistyöstä kansalaisjärjestöjen kanssa ja seurata sitä asiakkaidenne kanssa? 
5. Voisitteko lähettää minulle palvelutarpeiden arviointimallin aiheen tulevaa tutkimusta varten? Kiitos jo etukäteen! 
6. Kyselyyn osallistuvan henkilön tunnistetiedot ja yhteystiedot. 

Kyselyn tulokset 

Kyselyn vastausten palautusprosentti oli alhainen (22,73 %), joten tuloksia ei voida yleistää. On kuitenkin mahdollista kuvata suuntauksia, joita selvitetään hankkeen myöhemmässä vaiheessa henkilökohtaisissa haastatteluissa.  

22 hyvinvointialueesta vain viisi aluetta palautti täytetyn kyselyn (Itä-Uusimaa, Vantaa ja Kerava, Varsinais-Suomi, Helsinki ja Lappi). 

Hyvinvointialueilla käytetään yleensä useita eri asiakas- ja potilastietojärjestelmiä, kuten Effica, ProConsona, Apotti ja Abilita.  

Kysymykseen palvelutarpeen arvioinnista ja tavoitteellisesta yhteistyöstä kansalaisjärjestöjen kanssa vastattiin seuraavasti:  

• kolmella hyvinvointialueella kansalaisjärjestötoimintaan osallistuminen tarkistetaan ja mahdollisesti suunnitellaan asiakkaan tarpeiden ja vapaa-ajan toimintojen perusteella 

• vain yksi näistä kolmesta hyvinvointialueesta kuulee kansalaisjärjestöjä ohjatessaan asiakkaita niiden toimintaan 

• yksi hyvinvointialue ei suunnittele yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa 

• yksi hyvinvointialue suunnittelee sitä vain alueen yhteen suurempaan kaupunkiin, koska syrjäseuduilla ei ole tarjolla kansalaisjärjestötoimintaa 

• yhdelläkään hyvinvointialueella kansalaisjärjestöt eivät osallistu kotoutumispalvelujen asiakkaiden tarpeiden arviointiin.  

Hyvinvointialueilla on myös erilaisia kokemuksia tarvearviointimalleista. 60 prosenttia ilmoitti, että heillä on lomakkeessa erityinen tila, jossa he voivat ilmoittaa yhteistyöstä kansalaisjärjestöjen kanssa, kun taas 40 prosentilla ei tällaista vaihtoehtoa tarvearviointilomakkeessa ole.  

Yksittäisten vastausten perusteella Apotti tunnistettiin asiakas- ja potilastietojärjestelmäksi, jossa on erityinen tila määritellä yhteistyö kansalaisjärjestöjen kanssa.  

Hyvinvointialueilla, jotka eivät käytä Apottia, eli joiden tietojärjestelmässä ei ole tilaa ilmoittaa yhteistyöstä kansalaisjärjestöjen kanssa, vastasivat kuitenkin edelliseen kysymykseen, että asiakkaiden osallistumista kansalaisjärjestöjen toimintaan suunnitellaan. Näin ollen tämä kysymys jää epäselväksi ja lisäselvityksiä tarvitaan. 

Eri asiakas- ja potilastietojärjestelmien vertailua varten pyysimme vastaajilta kopion palvelutarpeen arviointilomakkeesta. Emme saaneet kyseistä lomaketta, mutta vastaajat totesivat, että tietojärjestelmien synkronointi on käynnissä ja se on tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2025. 

Apottia käyttävät mainitsivat, että koska kaikki sosiaalihuollon tiedot siirretään Kantaan, kaikkien asiakirjojen on oltava yhteensopivia THL:n kehittämän Sosmetan määritysten kanssa. 

Yksi vastaaja jakoi suoran linkin Sosmetan tietoihin siitä, millainen rakenne työikäisten palvelutarpeen arvioinnissa on oltava. Lomakkeessa ei ole erityistä kohtaa, jossa yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa voisi suunnitella – jotain otsikon ”Yhteistyö kansalaisyhteiskunnan kanssa” alla tai vastaavaa. Lomakkeessa on kuitenkin osia, kuten ”Maahanmuutto ja kotoutuminen”, ”Elämänhallinta” tai ”Lisätiedot”, joissa tällaista suunnittelua voidaan tehdä ja seurata.  

Valitettavasti, kuten kartoituksen tulokset osoittivat, jos kansalaisjärjestösektorin kanssa tehtävän yhteistyön sisällyttämisestä ei ole selkeää ohjeistusta, käytäntö vaihtelee hyvinvointialueilla, ja kansalaisjärjestöjen täydentävä rooli maahanmuuttajien kotoutumisessa saattaa jäädä asiakkaiden harmiksi huomaamatta.   

Päätelmät  

Hyvinvointialueiden ja monikulttuuristen kansalaisjärjestöjen välisen kotoutumispalveluyhteistyön kartoittamisessa tutkittiin hypoteeseja, jotka olimme muotoilleet ennen kartoituksen toteutusta.  

Koska kyselyn palautusprosentti on alhainen, tuloksia ei voi pitää itsestäänselvyyksinä, ja lisätutkimukset ovat tarpeen. Kuten hanke-ehdotuksessa on suunniteltu, lisätietoja saadaan eri hyvinvointialueiden kotoutumispalvelujen johtajien sekä monikulttuuristen kansalaisjärjestön edustajien henkilökohtaisissa haastatteluissa. Haastattelut on suunniteltu vuoden 2025 alkupuoliskolle.  

Ensimmäinen hypoteesimme yhteistyön puutteesta monikulttuuristen kansalaisjärjestöjen kanssa ulkomaalaisten kotoutumisessa vahvistui vain osittain. Tutkimuksessa saatujen tietojen perusteella todellinen vastaus olisi, että yhteistyön taso riippuu seuraavista tekijöistä: 

1. alueen tyyppi, jolla hyvinvointialue toimii – alueilla, joilla on tiheämpi asutus ja joilla toimii paljon kansalaisjärjestöjä, yhteistyö on yleisempää. Lapin kaltaisilla harvaan asutuilla alueilla yhteistyö on suurelta osin mahdotonta.  
2. hyvinvointialueilla käytettävän palvelutarpeen arviointimallin tyyppi – Apottia käyttävät sosiaalityöntekijät näyttävät suunnittelevan yhteistyötä todennäköisemmin kuin muuta tietojärjestelmää käyttävät sosiaalityöntekijät. Koska emme tunne näitä tietojärjestelmiä ja niiden rakennetta, emme voi tällä hetkellä tutkia tätä päätelmää tarkemmin.
3. yksikön käytännöt – kotoutumispalvelujen työntekijät a) eivät tee lainkaan yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa, b) kartoittavat asiakkaiden osallistumista kansalaisjärjestöjen palveluihin tai c) ohjaavat asiakkaita kansalaisjärjestöjen toimintaan. Muunlaista yhteistyötä ei vastauksissa mainittu. 

Toinen hypoteesi, jonka mukaan palvelutarpeen arviointimallista puuttuu tila asiakkaan osallistumisen suunnittelulle ja seurannalle kansalaisjärjestöjen toimintaan, vahvistui osittain. 

Varsinaisissa arviointilomakkeissa ei ole erityistä tilaa kansalaisjärjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön ilmoittamiselle. On olemassa muita kohtia, joissa tällainen yhteistyö voidaan mainita, suunnitella, seurata ja arvioida. Käytäntö osoittaa, että se riippuu kunkin kotoutumispalveluyksikön hyvistä käytännöistä ja ohjeista. Sosiaalityöntekijät päättävät, otetaanko kansalaisyhteiskunnan toiminta lainkaan huomioon maahanmuuttajien kotoutumisessa, ja jos otetaan, niin miten.

Kehitysideat 

EU:n eri elinten suositukset ja eri puolilla maailmaa tehdyt tutkimustulokset ovat yksinkertaisia. Julkisten sidosryhmien ja kansalaisjärjestöjen välinen yhteistyö on ratkaisevan tärkeää suorassa asiakastyössä, mutta se on välttämätöntä myös sopivien kotoutumispolitiikkojen ja -palvelujen kehittämisessä.  

Siksi suosittelemme suomalaisille hyvinvointialueille:  

1. Yhteistyö kansalaisjärjestöjen kanssa tulisi sisällyttää kaikkiin  palvelutarpeen arviointilomakkeisiin. Käytäntö tulisi yhtenäistää kaikilla hyvinvointialueilla, vaikka maakuntakohtainen jaottelu ei sallisi yhteistyötä. Tulevaisuudessa tilanne voi muuttua ja kansalaisjärjestöt voivat toimia myös niillä alueilla, joilta ne tällä hetkellä puuttuvat. Kuten käytäntö osoitti, kun kansalaisjärjestöjen kanssa tehtävän yhteistyön erityiskysymystä ei käsitellä, varsinaista yhteistyötä suunnitellaan harvoin.
2. Kotoutumisen tulisi olla kokonaisvaltainen prosessi.
   Maahan tulleille on tärkeää muukin kuin kieli ja työ.  Kotoutumisessa olisi omaksuttava kokonaisvaltainen lähestymistapa, jossa viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen välinen työnjako on selkeämpi. Kansalaisjärjestöt täydentävät viranomaispalveluja myös työelämään kotoutumisessa, mutta järjestöjen toiminta on ratkaisevan tärkeää kotoutumisen muilla osa-alueilla (kulttuurinen, sosiaalinen, uskonnollinen jne.). Koska kotoutuminen on kaksisuuntainen prosessi, on luotava ja kehitettävä yhteyksiä valtaväestöön, ja kansalaisjärjestöt ovat luonnollisia ehdokkaita hoitamaan myös tätä tehtävää.
3. Yhteistyötä kansalaisjärjestöjen kanssa tulee kehittää palvelutasolla.
   Myös sosiaalityöntekijöiden ja muun henkilöstön tulisi tuntea alueella toimivat kansalaisjärjestöt, ei ainoastaan järjestökoordinaattoreiden. Asiakkaiden, kansalaisjärjestöjen edustajien, työnantajien ja viranomaisten tulisi yhteiskehittää palveluja. 
4. Kansalaisyhteiskunnan hahmottaminen kumppaniksi.
   Sekä hyvinvointialueet että kansalaisjärjestöt pyrkivät samaan tavoitteeseen – ulkomaalaisten kotoutumisen parantamiseen Suomessa. Ne eivät kilpaile keskenään. Sen sijaan ne ovat luonnollisia kumppaneita. On myös suositeltavaa ymmärtää niiden välisiä valtasuhteita. Valtasuhteet ovat epätasapainossa erityisesti silloin, kun kansalaisjärjestöjen asiantuntemusta ei tunnusteta ja jos kutsu yhteistyöhön on vain muodollinen – ilman todellista sitoutumista kansalaisyhteiskunnan toimijoiden ehdotusten toteuttamiseen. Kansalaisjärjestöt kilpailevat myös hyvinvointialueiden myöntämistä avustuksista. Jos toinen yhteistyökumppani on rahoittaja ja toinen edunsaaja, vallanjako niiden välillä on luonnollisesti epätasainen. Kansalaisjärjestöt saattavat tuntea velvollisuudekseen olla arvostelematta rahoittajaa, koska ne ovat riippuvaisia myönnetyistä varoista. Julkiset viranomaiset ovat vastuussa siitä, että näitä epätasa-arvoisia valtasuhteita voidaan tasoittaa.
5. Asiakkaiden kotoutumisen arvioinnin ja seurannan malli.
   Voidaan kokeilla mallia, jossa kansalaisjärjestöt eivät toimisi vain asiakkaiden välityspisteinä, vaan missä tehtäisiin varsinaista yhteistyötä. Kun asiakas ohjataan kansalaisjärjestöjen palvelujen piiriin, olisi oltava selvää, mitä tavoitteita sillä voidaan saavuttaa ja miten asiakkaiden osallistumista kansalaisjärjestöjen toimintaan seurataan. Selkeä aikataulu ja mitattavissa olevat tavoitteet tulisi laatia ja tarkistaa toistuvasti yhteistyössä asiakkaan, hyvinvointialueen työntekijän ja kansalaisjärjestön työntekijän kesken. Siten viranomaisilla olisi monipuolisempi yleiskuva yksilön kotoutumisesta. 
6. Pienten kansalaisjärjestöjen näkyvyyden lisääminen.
   Kansalaisjärjestöjen määrä Suomessa on suuri, emmekä odota, että viranomaiset tuntisivat kaikki kansalaisjärjestöt. Haluamme kuitenkin korostaa, että pienet vapaaehtoisuuteen perustuvat järjestöt ovat erittäin tärkeitä ja niillä on suora yhteys kohderyhmiin. Monikulttuuristen kansalaisjärjestöjen tapauksessa nämä pienet yhdistykset tukevat yleensä juuri niitä ryhmiä, joita muiden palveluiden on kaikkein vaikeinta tavoittaa. 

Lähteet

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea. (2020). Kansalaisyhteiskunnan organisaatioiden rooli maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisessa (hankkeen yhteenvetoraportti). Saatavissa: qe-01-20-525-en-n.pdf, [viitattu 22.10.2024]. 

Grubb, A. & Vitus, K. (2022). Kansalaisten integroituminen toimeksiantoyhteisöjen kautta: Ehdollisen ja asiakaslähtöisen osallistumisen monialaisesta yhteistuotannosta. Nordic Journal of Migration Research, 12(3), s. 326–345. DOI: https://doi.org/10.33134/njmr.42. 

Humer, L. & Agatiello, G. (2019). Paikallisviranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välisen yhteistyön edistäminen maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisessa ja sosiaalisessa osallisuudessa: Challenges and Opportunities. Eurodiaconia. Saatavilla: Paikallisviranomaisten ja kansalaisyhteiskunnan toimijoiden välisen yhteistyön edistäminen maahanmuuttajien ja pakolaisten kotoutumisessa ja sosiaalisessa osallisuudessa | Kotoutumista käsittelevä eurooppalainen verkkosivusto, [viitattu 22.10.2024]. 

Pursch, B., Tate, A., Legido-Quigley, H., & Howard, N. (2020). Terveyttä kaikille? Laadullinen tutkimus kansalaisjärjestöjen tuesta rakenteellisesta väkivallasta kärsiville maahanmuuttajille Pohjois-Ranskassa. Social Science & Medicine (1982), 248, 112838–112839.  https://doi.org/10.1016/j.socscimed.2020.112838 

Schuster, M., Kraft, M., Hägg-Martinell, A., Eriksson, H., Larsen, J., & Ekstrand, P. (2022). Vastasaapuneiden maahanmuuttajien sosiaalisen integroitumisen haasteet ja esteet Ruotsissa. Journal of Identity and Migration Studies: JIMS, 16(1), s. 23–177. 

Yhdistyneet Kansakunnat. Tietoa kestävän kehityksen tavoitteista. Saatavilla: 17 TAVOITETIEDOT | Kestävä kehitys, [viitattu 22.10.2024]. 

Lisätietoja saat ottamalla yhteyttä:  

Lubica Vysna  

lubica.vysna@moniheli.fi 

050 530 0720